Ломая вертикаль власти

Interfax-Russia.ru – Выработкой предложений по вопросам перераспределения полномочий между разными уровнями власти займется рабочая группа, в состав которой войдут губернаторы.

С предложением создать рабочую группу, которая займется вопросом децентрализации власти в стране, президент России Дмитрий Медведев выступил на Петербургском международном экономическом форуме.

В своем выступлении Медведев подверг критике централизованную систему управления, сложившуюся в стране. "В современном мире невозможно управлять страной из одной точки, тем более, когда речь идет о такой стране, как Россия. Скажу больше: если все начинает работать или движется по сигналу из Кремля, а это мы проходили, я сам знаю это на собственном опыте, значит, система нежизнеспособна, ее нужно подстраивать под конкретного человека. Это плохо, это означает, что систему нужно менять", - заявил глава государства.

Уже в ближайшее время Медведев пообещал создать рабочую группу "высокого уровня", которая "подготовит предложения по децентрализации полномочий между уровнями власти, прежде всего в пользу муниципального уровня".

По его словам, эти предложения должны будут охватывать, в том числе, и вопросы соответствующей корректировки национальной налоговой системы и принципов межбюджетных отношений. "Убежден, что такие решения будут в большей мере отвечать и потребностям перспективной структуры российской экономики", - заявил президент.

По его мнению, "федеративный характер нашего государства должен быть мотором развития нашей огромной и многообразной страны, и работать как наше конкурентное преимущество".

Инициативы по децентрализации части полномочий, закрепленных за федеральными органами власти, и передачи их на региональный уровень глава государства обсудил также 24 июня с главами ряда российских регионов.

"В целом мы регулярно занимаемся тем, что оцениваем то, как распределены полномочия между всеми частями нашей власти: между федеральным уровнем, между региональным уровнем и между муниципалитетами. Но с учетом того, что мы сами создаем эту систему, и относительно недолго, около 20 лет, надо признать, что она пока не оптимальна", - заметил Медведев в начале встречи.

Он предложил главам регионов озвучить "свои идеи, предложения, что можно было бы сделать для того, чтобы все-таки стремиться к децентрализации значительной части полномочий".

По мнению главы государства, децентрализация необходима, чтобы главы регионов обладали всей полнотой власти для принятия решений по самым разным вопросам, которые прежде всего касаются жизнедеятельности республик, краев и областей. "(Это нужно) для того, чтобы вам каждый раз не бегать по московским кабинетам, для того чтобы решить какие-то элементарные вопросы", - сказал Медведев.

"Я не уверен, что мы найдем идеальную схему, но самое главное – пробовать и стремиться к тому, чтобы достичь баланса сил, баланса полномочий, позволяющего в лучшей степени помогать решению социально-экономических проблем. А если мы сможем этого достичь, значит, у нас и наши граждане будут чувствовать себя более уверенно и более защищено", - добавил президент.

Свои идеи насчет децентрализации в ходе совещания высказал президент Башкирии Рустэм Хамитов. "В последние годы централизация усилилась, в то время как права и ответственность, прежде всего субъектов Российской Федерации, тоже растет. Мы как руководители регионов отвечаем на территории практически за все, и соответствующим образом готовясь к сегодняшней встрече, анализировали", - отметил Хамитов.

Он считает необходимым развивать положения статьи 72 Конституции РФ о предметах совместного ведения. "Нужно подкреплять эту статью соответствующим законодательством Российской Федерации, надо определяться с законами о статусе субъекта Российской Федерации, надо определяться с полномочиями субъекта Федерации. Мне кажется, что здесь, прежде всего, нужно искать решение", - сказал глава Башкирии.

По его мнению, частные вопросы, которые возникают в последующем - межбюджетные отношения, отношения, связанные с кадровой политикой, отношения, связанные с взаимодействием с правоохранительными структурами, и так далее – все они должны вытекать из законодательства, которое сейчас нужно нарабатывать.

Хамитов также предложил для начала точно определиться с полномочиями муниципалитетов. "Сегодня муниципалитеты практически во всех регионах Российской Федерации дотационные. Если говорить о Башкортостане, то всего лишь 25% средств муниципалитеты зарабатывают сами, все остальное дотации", - отметил глава Башкирии.

Еще хуже, по его словам, обстоит дело в сельских поселениях: "Там ситуация вообще критическая в этом плане. Многие полномочия у них есть, но нет ресурсов, нет денег. Они могли бы заниматься газификацией, дорогами, могли бы заниматься строительством – нет ресурсов. Эти ресурсы надо доводить до муниципалитетов и до сельских поселений".

В регионах, отметил Хамитов, положение чуть лучше. "Но мы тоже во многом зависим от федерального бюджета. Такие крупные, мощные регионы, как Башкортостан, Свердловская область или ряд других, сегодня во многом зависят и от дотаций, которые мы получаем из федерального центра", - сказал глава Башкирии.

Для разработки предложений о децентрализации Медведев предложил губернаторам создать рабочую группу. "Все присутствующие здесь как представители крупных регионов, как эффективные губернаторы должны внести туда свою лепту, своих представителей отправить и подготовить предложения для обсуждения или на президиуме Государственного совета, или на большом Государственном совете, что, наверное, даже было бы более правильно", - подчеркнул президент.

Глава государства напомнил, что тема децентрализации поднимается регулярно – "где-то раз в три-четыре года", и предложил главам регионов "пройтись" по всем вопросам. "Посмотрим и на бюджетные полномочия, посмотрим на распределение налогов, на формирование доходной базы, мы действительно знаем, в каком сложном положении муниципалитеты находятся. Посмотрим на оптимизацию взаимодействия государственных механизмов. Я думаю, что это будет правильно", - резюмировал Медведев.

Как позже рассказал агентству "Интерфакс-Поволжье" глава Башкирии, губернаторам рекомендовано "генерировать предложения в течение 1-3 месяцев". Эти предложения, по словам Хамитова, будут преобразованы в форму, например, "законодательных инициатив со стороны либо Законодательных собраний субъектов РФ, либо депутатов, которые от регионов работают в Госдуме и Совете Федерации".

Президент Башкирии вновь отметил необходимость того, чтобы работала ст. 72 Конституции РФ, регламентирующая вопросы предметов совместного ведения, которая "сегодня работает, но только в пользу федерального центра".

"Это предметы совместного ведения, вопросы по которым федерация и субъекты РФ должны принимать решения согласованно",- уточнил он.

По словам главы республики, это касается охраны природных ресурсов, вопросов кадровой политики, назначения руководителей правоохранительных органов, согласования законодательства, экологии, охраны окружающей среды.

"Сегодня во многом - это полномочия федеральные, а нам надо, чтобы субъекты РФ более активно участвовали в их решении и работали совместно с органами федерации", - отметил Хамитов.

Также он отметил необходимость создания специального закона, "описывающего права и полномочия субъектов федерации - сегодня такого закона нет".

С необходимостью децентрализации согласились и главы других регионов. "Нам нужно, с одной стороны, сделать более эффективной муниципальную власть, которая должна отвечать за формирование доходной части собственных бюджетов. С другой стороны, необходимо серьезно пересмотреть полномочия региональных властей", - считает губернатор Свердловской области Александр Мишарин.

По его словам, сегодня губернатор, назначаемый президентом, по сути, является представителем главы государства и должен иметь соответствующие полномочия. В частности, речь идет о том, что глава региона должен иметь возможность координировать работу территориальных подразделений федеральных ведомств. А они, в свою очередь, должны быть ориентированы на реализацию программ социально-экономического развития области, края или республики, в которых работают.

"Такие программы приняты и на федеральном уровне, и в субъектах Федерации. Они оказывают непосредственное влияние на темпы развития экономики региона и на повышение качества жизни людей", - отметил губернатор.

Глава Среднего Урала уверен, что такое перераспределение полномочий позволит развивать экономику территорий, а значит, сделать страну сильнее.

С идей децентрализации власти солидарен и губернатор Кировской области Никита Белых. В ходе программы "Дневник губернатора" в эфире радиостанции "Эхо Москвы" Белых назвал вопросы, связанные с взаимодействием между федеральным центром и регионами и дальше между регионами и муниципалитетами – одним из краеугольных камней развития нашей страны.

"Поскольку на сегодняшний день мало того, что власть и рычаги, централизованные во многом у федеральных властей, а у регионов достаточно мало полномочий в плане координации и регулирования деятельности их территориальных отделений, этих федеральных органов власти, так еще и, собственно, правила игры меняются достаточно быстро", - пояснил свою точку зрения губернатор Кировской области.

В частности, по его словам, это особенно очевидно при распределении доходных и расходных полномочий. Это, отмечает Белых, "крайне затрудняет работу не столько, может быть, оперативную в текущем каком-то режиме, сколько какое-то внятное стратегическое планирование на срок хотя бы 3, 4, 5 лет".

Децентрализация властных полномочий из федерального центра даст регионам больше возможностей для их развития, считает и губернатор Ростовской области Василий Голубев. "Идею децентрализации части полномочий, которые сегодня закреплены за федеральным центром, поддерживаю. Убежден, что по целому ряду вопросов, таким, как жилищный, строительство, модернизация коммунальной сферы, социальный сектор, словом, по тем проблемам, которые касаются, в первую очередь, обеспечения жизнедеятельности региона должно быть больше возможностей для их эффективного решения", - заявил Голубев агентству "Интерфакс-Юг".

При этом губернатор отметил, что для реализации предложения главы государства "необходимы четкие стандарты и отлаженная система их контроля со стороны федерального центра". По его мнению, "дисбаланс между "можешь" и "обязан", между возможностями и ответственностью не лучшим образом может отразиться на эффективности такого решения".

Децентрализация властных полномочий будет способствовать развитию нового стиля в управлении регионами в интересах развития самих субъектов, считает глава Северной Осетии Таймураз Мамсуров. "Уверен, если озвученные идеи по децентрализации властных полномочий от федерального центра в регионы наполнить конкретным содержанием на местах, то это позволит выработать нам, руководителям, новый стиль управления в интересах более интенсивного решения социально-экономических проблем, стоящих перед субъектами, но при этом и наша ответственность значительно возрастет", - заявил агентству "Интерфакс-Юг" Мамсуров.

При этом он подчеркнул, что "децентрализация полномочий в регионы из федерального центра только приветствуется. Это даст возможность применять республиканское законодательство в практических интересах для эффективного обеспечения жизнедеятельности региона".

В свою очередь губернатор Волгоградской области Анатолий Бровко, отмечая необходимость децентрализации полномочий, считает, что ее нужно подкрепить финансово. "Мое мнение таково, что действительно децентрализация полномочий необходима, но, вместе с тем, эти полномочия должны быть подкреплены еще и финансовыми средствами. Когда такое решение будет принято в комплексе, тогда деятельность губернатора будет, безусловно, эффективна. И вопросы, которые возникают на уровне субъектов, будут решаться в ускоренном режиме", - заявил агентству "Интерфакс-Юг" Бровко.

По его мнению, такой шаг, сделанный федеральной властью, позволит, "выезжая в тот или иной район, на месте принимать соответствующие решения, не дожидаясь, когда оно будет принято на федеральном уровне".

При этом глава региона подчеркнул, что децентрализация полномочий "даст возможность административно решать те вопросы, которые ежедневно, ежечасно возникают в деятельности губернаторов и глав субъектов регионов РФ, и тем самым повысится статус главы региона".

Со своей стороны и президент Татарстана Рустам Минниханов отметил, что вопрос "передачи части полномочий, чтобы более эффективно работать", очень хорошо воспринял губернаторский корпус.

"Потому что сегодня, в современных условиях, нужно очень быстро работать и оперативно действовать", - пояснил Минниханов главе государства в ходе двусторонней встречи.

Медведев предложил главе республики подключиться к выработке программы передачи части полномочий от федерального центра субъектам Федерации. "У Татарстана свой, в целом позитивный опыт работы по социально-экономическим программам. Я хотел бы, чтобы вы приняли участие в подготовке соответствующих документов", - отметил глава государства.

В свою очередь президент Татарстана, отметив, что в республики такой опыт действительно есть, ярким примером успешной передачи функций от центра к субъектам РФ назвал строительство в Казани объектов Универсиады. "В принципе, нас как бы уполномочили выполнить федеральные функции, нам Минспорт с одобрения правительства Российской Федерации перечислил деньги, а мы по соглашению строим объекты, отчитываемся, часть передаем в муниципалитет, часть передаем вузам. Это такая конструктивная, хорошая работа, и мы активно в этой работе будем участвовать", - сказал Минниханов.

Меры по перераспределению полномочий между органами власти Медведев поручил подготовить к 1 декабря. 27 июня президент РФ подписал соответствующее распоряжение. Документ подписан "в целях расширения полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления".

В частности, глава государства распорядился создать рабочие группы по правовым вопросам, а также по финансовым и налоговым вопросам и по межбюджетным отношениям. Обязанности руководителя первой рабочей группы (по правовым вопросам) возложены на вице-премьера РФ Дмитрия Козака. Обязанности руководителя второй рабочей группы (по финансовым и налоговым вопросам и по межбюджетным отношениям) возложены на вице-премьера - полпреда президента РФ в СКФО Александра Хлопонина.

Президент поручил руководителям рабочих групп утвердить их составы и до 15 сентября представить предварительные доклады, содержащие основные принципы перераспределения полномочий.

Не секрет, что эксперты неоднократно критиковали централизованную систему власти, сложившуюся в России в 2000-е годы. Помимо порядка утверждения губернаторов, введенного в 2004 году, критике зачастую подвергается и существующая система межбюджетных отношений, в рамках которой значительная часть налоговых поступлений концентрируется в федеральном бюджете и затем распределяется по субъектам федерации.

Хотя, по мнению генерального директора фонда "Института развития городов" Александра Пузанова, даже существующий объем полномочий на местном уровне мог бы стать более эффективным, если бы муниципалитетам позволили им воспользоваться в полной мере. Как пояснил Interfax-Russia.ru свою точку зрения Пузанов, отбор полномочий у муниципалитетов имеет неоднозначные последствия. В частности, по его мнению, существующая система отучила муниципальные и городские власти "зарабатывать" деньги.

"Главная цель процесса децентрализации – не только определить набор полномочий для регионов и муниципалитетов, но и дать субъектам возможность повысить фискальную автономию, дать свободу выбора", - считает гендиректор фонда "Института развития городов".

Кроме того, отметил собеседник Interfax-Russia.ru, необходимо научить местные власти искать доходы – "повернуть психологию людей через экономическую мотивацию".

Между тем, по мнению эксперта Центра политической конъюнктуры России Павла Салина, муниципалитетам вряд ли позволят обрести даже подобие финансовой независимости. "Скорее всего, на муниципальном уровне ситуация не изменится, поскольку регионы не согласятся отдать на местный уровень контрольные финансовые рычаги", - предполагает собеседник Interfax-Russia.ru.

Однако, считает эксперт, более логичным было бы усилить не только регионы, но и муниципалитеты, которые с их помощью взяли бы на себя полномочия регулирования в социальной сфере. При этом, отметил Салин, муниципалитетам нужно позволить собирать не только "плохие" налоги – трудно собираемые, от которых и так отказался федеральный центр.

В свою очередь член правления Института современного развития, известный экономист Евгений Гонтмахер считает, что на муниципальный уровень необходимо передавать не только социальные функции, которые и так, в основном, принадлежат муниципалитетам, хотя средства на эту сферу идут из федерального и регионального бюджета, но и функции по охране общественного порядка и, может быть, по регулированию дорожного движения. Причем, пояснил Interfax-Russia.ru Гонтмахер, должности в руководстве муниципальной милиции или полиции должны быть выборными.

Эксперт также считает необходимым усилить муниципалитеты с политической точки зрения – то есть восстановить выборность глав городов и муниципалитетов и избавиться от сити-менеджеров, а впоследствии "реанимировать избирательную систему" до выборов глав регионов.

"В целом, - отмечает собеседник Interfax-Russia.ru, - вопрос децентрализации власти – это большой комплексный проект, причем, политический". По оценкам Гонтмахера, на то, чтобы изменить всю существующую систему, сделать ее действительно рабочей, может понадобиться не менее шести лет.

Обозреватель Анастасия Николаева