Нарушенные угледобычей земли – одна из серьезных экологических проблем Кузбасса. Её решение осложнено рядом правовых нюансов и неразрешенных вопросов: кто обязан выполнить рекультивацию, если недропользователь обанкрочен? Каким критериям должны соответствовать рекультивированные земли? Получают ли какие-то преимущества добросовестные недропользователи? О том, какие шаги необходимы, чтобы улучшить ситуацию, "Интерфаксу" рассказал председатель комиссии Общественной палаты Кемеровской области по вопросам безопасности и охраны окружающей среды, управляющий партнёр офиса Коллегии адвокатов "Регионсервис" в Кемерово Андрей Переладов.
- Андрей Викторович, имеются ли точные данные о том, какая площадь земель в Кузбассе нуждается в рекультивации?
- Общей картины у нас, к сожалению, нет. Сколько земель рекультивировано и сколько нуждается в рекультивации, не знает ни Росреестр, ни Минприроды Кузбасса. Есть только приблизительные цифры учёных – порядка 130-150 тыс. га. Мониторинг этих данных не осуществляется, хотя, считаю, власти должны ими располагать. Ведь когда Роснедра или иные органы публичной власти в рамках согласительных процедур дают разрешение на хозяйственную деятельность, в том числе на юге Кузбасса, они должны обладать полной картиной состояния экосистемы. Как я могу разрешать новому жильцу въехать в дом, если я понимаю, что строение вот-вот развалится? Как я могу подселять человека в переполненную комнату, когда уже имеющимся жильцам кислорода не хватает? А экосистема на юге Кузбасса в некоторых местах выглядит именно так.
К сожалению, подход к рекультивации во многом остается формальным. Нередко рекультивация ограничивается выравниванием поверхности и высадкой однолетних растений, чтобы "зелёнка" появилась.
До настоящего времени неопределёнными остаются критерии рекультивации. В законодательстве они сформулированы достаточно абстрактно: чтобы можно было использовать земли по тому назначению, которое было до негативного воздействия. Но, поскольку мониторинга земель как такового нет, открытым остаётся вопрос, что было до воздействия? Зачастую последние актуальные данные – это сведения 70-80-х годов прошлого века, когда на месте земель, переданных недропользователю уже как земли промышленности, были земли сельхозпредприятий. Это, в свою очередь, становится причиной отказов в согласовании проектов рекультивации и избыточных требований к недропользователю о воссоздании плодородной почвы или биосферы, которых не было при передаче ему земель.
Очевидно, что необходима экспертиза земель со стороны научных организаций накануне передачи их недропользователю и после выполнения рекультивации. "Заходит" недропользователь на определенную территорию, и наука определяет состояние и категорию земель, характеристики биосферы, а "на выходе" оценивает антропогенную нагрузку и объем причиненного вреда. Только так возможно выработать корректные стандарты, которым должны соответствовать земли, попадающие в оборот после рекультивации. Но, к сожалению, их пока у нас нет ни для земель промышленности, ни для земель населённых пунктов.
Кроме того, в проработке нуждаются и методики рекультивации. Так, например, учёные говорят о том, что высадка растений с твёрдой корневой системой - уже прошлый век. Хотя некоторые предприятия этим методом до сих пор пользуются. В то же время учёными Кемеровского госуниверситета уже разработан метод воссоздания степного массива всего за 2-3 года путём нанесения травяно-семенной смеси на технически рекультивированный отвал. Надо просчитать экономику и стоимость имеющихся методик, как следует проработать и "упаковать" их для недропользователей.
В настоящее время несколько крупных угольных компаний, по отзывам научного сообщества, эффективно используют их разработки. Но при этом системной работы нет. Хотя, казалось бы, если у нас есть такие положительные примеры, нужно их масштабировать.
- Какие госорганы контролируют выполнение рекультивации? Как можно охарактеризовать их работу?
- Здесь очень велика роль органов местного самоуправления, но они, к сожалению, достаточно слабо осуществляют контроль за землями промышленности и населенных пунктов, которые находятся в аренде у предприятий. Власти не хотят ссориться с природопользователями, которые нормально, с их точки зрения, исполняют свою обязанность по арендным платежам. Вопрос воспроизведения экосистемы просто отдаётся на откуп природопользователям. Такой формальный подход зачастую приводит к ситуации, которую мы наблюдаем на юге Кузбасса, когда вроде как все мероприятия выполнили, деньги в бюджет поступают, но на рекультивированных площадях необходимой экосистемы нет.
Пока эффективней всего в части контроля, на мой взгляд, действует прокуратура, обращаясь в суд с исками об обязании провести рекультивационные мероприятия. Но этот метод эффективен, если природопользователь реально нацелен на выполнение рекультивации. Если же компания уходит в процедуру банкротства, то у неё уже нет ни желания, ни возможности возмещать нанесённый ущерб. Тем более, что по закону на рекультивацию отводится до 15 лет – достаточно долгий срок, по истечении которого природопользователя как юрлица может уже и не быть. Земли в этом случае передаются в муниципалитет, у которого, как правило, нет средств ни на консервацию, ни на рекультивацию.
И здесь сама собой напрашивается идея фонда рекультивации, необходимость создания которого ещё в 2018 году была упомянута в стратегии развития Кузбасса до 2035 года. Но фонд до сих пор не создан. Идея существования специализированных экологических фондов не нова, подобные фонды существовали в России раньше, до 2002 года. Предполагалось, что фонд будет аккумулировать средства для восстановления нарушенных земель даже в случае отсутствия финансовых ресурсов у недропользователей. Фонд также мог бы стать решением проблемы нерекультивированных земель, переданных муниципалитетам в предыдущие десятилетия.
Наличие фонда также позволило бы заключать контракты с вузами на выполнение рекультивационных мероприятий, разработку полигона, на котором будут апробированы разные методики. Кроме того, фонд – подходящий инструмент, чтобы при участии государства наладить связь между природопользователями и научным сообществом. Пока же есть наука и есть природопользователи, но между ними мы не видим государства, которое поощряло бы использование эффективных методик рекультивации, оказывало поддержку недропользователям, которые идут в "зелёном коридоре", и ставило бы под вопрос эффективность тех компаний, кто этого не делает.
Здесь важно установить прозрачные, понятные и исполнимые для всех "правила игры". При этом не перегибать палку, требуя от природопользователей воссоздать на вверенных им территориях условия, которых там не было.
- Все эти вопросы обсуждались в начале марта на заседании комиссии региональной Общественной палаты (ОП), посвященном вопросам рекультивации нарушенных земель. Какую цель преследовала ОП, собирая заседание на эту тему? Какие рекомендации сформулированы по его итогам? Можно ли уже говорить о каких-то результатах?
- Прежде всего, мы, как Общественная палата, пытаемся выстроить диалог между всеми участниками процесса – контролирующими органами, природопользователями, наукой, властями, а также выявить "болевые" точки и определить, какие изменения нужны в законодательстве, подключить правительство региона и парламент.
При этом, к сожалению, представители Минприроды Кузбасса не приняли участия в заседании. Мы также ожидали, что природопользователи выскажут свою позицию, но, увы, никаких материалов от них не получили.
В рекомендации Общественной палаты мы включим вопрос информирования недропользователей о лучших методах рекультивации в Кузбассе. Уверен, что к этому процессу нужно обязательно подключать науку. Пусть вузы расширят применение своих научных разработок и одновременно получат дополнительный источник заработка.
Обязательно включим пункт о создании фонда рекультивации и господдержки для тех предприятий, которые будут использовать наилучшие доступные технологии (НДТ) по рекультивации земель. Будем рекомендовать Минприроды провести ряд круглых столов и выработать свою позицию по эффективной рекультивации в Кузбассе.
Также мы видим возможность для активизации правоприменительной практики в части работы муниципалитетов с природопользователями. Свои права муниципалитеты реализуют в недостаточном объеме.
Общественная палата получила информацию от Росприроднадзора о том, что не все природопользователи присылают им акты о выполненной рекультивации, при этом никаких последствий для недобросовестных природопользователей не наступает. Впрочем, как и для добросовестных. Полагаю, что должна быть выстроена система, при которой добросовестные компании получали бы преимущества в своей надлежащей деятельности, в то время как недобросовестные имели бы чёткое понимание о последствиях невыполнения ими обязательств по рекультивации земель. Потому что закон всегда должен быть достаточно уравновешен. С одной стороны требования, с другой - помощь. Закон об охране окружающей среды так и составлен.
Финальные формулировки направим органам власти, парламенту Кузбасса, Росприроднадзору, Россельхознадзору, прокуратуре, муниципальным образованиям.
Разумеется, проблема рекультивации не решится нашими рекомендациями, но мы будем ежегодно отслеживать их выполнение и обновлять. Так или иначе, надо что-то решать, потому что проблемы экологии Кузбасса – это уже "притча во языцех". Кроме как угольный склад, регион не воспринимают. У нас есть территории, которые учёные признают в качестве зон экологического бедствия, там нужно что-то делать, хотя бы прекратить процесс деградации экосистемы. Среда обитания – жизненно важный вопрос. А в текущих обстоятельствах состояние окружающей среды – это и вопрос безопасности.
Рекультивация нарушенных земель также является и вкладом в декарбонизацию, поглощение парниковых выбросов. Ведь если обратиться к основным документам в этой сфере, тому же Парижскому соглашению по климату, там чётко установлены приоритеты. Первое – экономика должна быть транспарентна с точки зрения всех источников выбросов, второе – большое значение отводится роли лесов и биосистемы как средству поглощения парниковых газов. А в ходе заседания мы как раз обсуждали воссоздание биосистемы, которая была утрачена.
- Какие правовые коллизии наиболее часто возникают в связи с темой рекультивации, в чём их основное содержание?
- Возникают коллизии, когда контролирующий орган считает, что нужно провести рекультивацию быстрее, чем это предусмотрено проектом и утверждено Главгосэкпертизой. Это обосновывается тем, что процесс рекультивации – это завершающий производственный этап, в котором природопользователь, по мнению контролирующих органов, не заинтересован. Но здесь идёт столкновение двух отраслей права – промбезопасности и экологии, поскольку рекультивация технически невозможна до полной отработки определённого пласта.
Другой пример коллизии – акт о рекультивации природопользователя признаётся недействительным из-за неустранённых замечаний Росприроднадзора. При этом по имеющемуся законодательству Росприроднадзор не участвует в разработке проекта рекультивации и его согласовании, а только уведомляется. Но впоследствии ведомство имеет право вмешаться в процесс.
Правовая неопределённость в части того, что считать надлежащей рекультиваций, также порождает конфликты. На практике это проявляется следующим образом: орган местного самоуправления согласовывает рекультивацию, природопользователь сдаёт акт, а у Росприроднадзора либо прокуратуры появляется претензия о невозмещении причиненного вреда в полном объеме.
- С февраля 2022 года частично вступил в силу Федеральный закон №446. Он регулирует вопросы, связанные с объектами негативного воздействия на окружающую природную среду, и предусматривает возможность взыскания обеспечительных платежей Росприроднадзором. Повлияет ли он как-то на процессы рекультивации?
- Этот закон призван регулировать объекты накопленного вреда, а это более комплексный вопрос, чем рекультивация земельных участков. Целью этого закона является формирование "финансовой подушки", которую государство могло бы потом направить на ликвидацию объектов накопленного вреда. Чтобы не получалось так, что государство остаётся один на один с какими-то экологическими проблемами, когда, например, предприятие банкротится, а весь вред окружающей среде, будь то шламоотстойник или очистные сооружения с большим количеством отходов, становится исключительно государственным расходным обязательством. Частично это пересекается с рекультивацией. Окончательно закон вступит в силу с сентября 2022 года. До этого времени должны быть приняты подзаконные акты, в состав которых должна войти методика расчёта обеспечительного платежа, который Росприроднадзор может выставить природопользователю, чтобы сформировать "финансовую подушку" на будущее.
Жалобу на приговор экс-мэру Томска Кляйну по второму делу рассмотрят в декабре
